LA专题 | 李云超李雄吴岩王忠杰 | 城市基础设施建设融资制度演变背景下的公园城市建设策略

Original 李云超李雄等风景园林杂志

2024-09-02

全文刊登于《风景园林》2023年第11期 P35-43

李云超，李雄，吴岩，王忠杰.城市基础设施建设融资制度演变背景下的公园城市建设策略[J].风景园林，2023，30（11）：35-43.

城市基础设施建设融资制度演变背景下的公园城市建设策略

李云超

男 / 博士 / 中国城市规划设计研究院风景园林和景观研究分院工程师 / 研究方向为风景园林规划与设计、风景园林行业政策、公园城市、城市绿地规划

李雄

男 / 博士 / 北京林业大学副校长、教授 / 城乡生态环境北京实验室成员 / 本刊编委会主任 / 研究方向为风景园林规划设计理论与实践

吴岩

男 / 正高级工程师 / 同济大学建筑与城市规划学院在读博士研究生 / 中国城市规划设计研究院风景园林和景观研究分院副院长 / 本刊青年编委 / 研究方向为风景园林行业政策、公园城市、城市生态与保护与建设规划、城市绿地规划、风景名胜区规划设计

王忠杰

男 / 硕士 / 教授级高级工程师 / 中国城市规划设计研究院副总工程师、风景园林和景观研究分院院长 / 本刊编委 / 研究方向为公园城市、国家公园、城乡景观规划设计

作者写作心得

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摘要：【目的】从城市基础设施建设融资制度演变视角，厘清高速城镇化阶段和城镇化发展中后期阶段中国城市公园绿地的建设路径，分析当前公园绿地建设的可行模式，以助力公园城市建设。【方法】通过文献调查、历史研究、比较研究等方法，梳理了高速城镇化阶段的以地融资路径和城镇化发展中后期阶段的专项债融资路径的制度演变及公园绿地建设特点，并以2015—2020年成都市有关公园绿地建设专项债的发行文件为例，分析以地融资路径和专项债融资路径下公园绿地的建设差异及公园城市理念的适应性，分析公园城市理念下“场景营城、五态协同”策略与专项债融资路径的关系。【结果】 1）以地融资路径与高速城镇化阶段相适应，保障了基础设施建设的资金来源和地方政府对城市建设的主导权，城市公园绿地随之高速增长。2）专项债融资路径是中央应对城镇化发展中后期的制度设计，本质上反映了对既有的、相对粗放的土地开发方式的认知深化，要求以更加精细化的模式对土地开发的长期经济效益进行预先安排和评估。3）专项债融资路径对公园绿地建设提出“项目自身平衡、长期多元偿债、项目捆绑实施、土地溢价偿债”的内在要求。4）公园城市建设理念要求进一步优化土地开发模式，提升城市的经济效益和环境水平，增强城市的区域竞争能力，与专项债融资路径需要核算长期收支平衡的思路高度匹配。5）“场景营城、五态协同”策略将公园绿地从城市建设的配套基础设施转变为城市发展的绿色触媒，进一步释放生态效益、社会效益和经济效益。【结论】公园城市理念及建设策略推动了公园绿地在生态、形态、仪态、业态和活态方面的转变，提升了自身“造血”能力，带动了周边区域的发展与融合，满足了人民群众日益增长的游憩需求，实现了生态价值的转化，适应当前的发展阶段，与专项债融资路径的特点和内在要求高度契合，是响应专项债融资路径及未来可能采用的其他新融资路径的有效抓手。

关键词：风景园林；城市公园绿地；公园城市；城市基础设施建设融资制度；地方政府专项债

作为重要的城市基础设施，公园绿地的建设路径受到建设融资制度的影响。在当前存量更新的背景下，过往的以地融资建设路径开始向专项债融资建设路径转变，公园绿地建设随之迎来新形势。

自2018年2月公园城市理念提出以来，“公园化城、场景营城”策略逐步成为建设层面的重要理念：“公园化城”倡导公园绿地与城市建设空间在功能和用地方面加强混合布局；“场景营城”以公园绿地为载体，提出“生态嵌合、形态耦合、仪态契合、业态混合、活态聚合”的五态协同策略，以提升城市的活力、吸引力和开放度。“场景营城、五态协同”策略倡导“混合开发、提高活力、扩大收益”的建设思路，相对于传统绿地建设模式更有利于推动城市建设更新，提高公园绿地生态价值转化水平，与专项债融资路径需要核算长期收支平衡的思路高度匹配。

1 以地融资路径及其背景下的公园绿地建设

20世纪90年代以来，为适应城镇化发展需要，地方政府不断探索城市新区的开发融资模式。一方面，1988年《宪法》和《土地管理法》指明土地的使用权可以依法转让，2007年《土地储备管理办法》的实施最终确立了土地储备制度和招拍挂出让制度；另一方面，为避开1995年版《预算法》的限制，地方政府成立由其控股的融资平台公司（即城投公司），以合法的公司债代替非法的地方政府债。最终形成了以上述制度为核心、以融资平台公司为中介的基础设施建设融资路径。

在该路径下，地方政府将储备土地以资产形式注入融资平台公司，由融资平台公司向金融机构抵押土地贷款融资并进行土地一级开发，建设包括公园绿地在内的基础设施，待土地出让后以出让金偿还债务，实现土地升值（图1）。

1 以地融资路径下公园绿地建设流程示意

以地融资路径与中国高速城镇化发展阶段相适应，推动了城市建成区的迅速扩张和基础设施水平的大幅提升。2000年前后全国城市的公园绿地面积、建成区绿地面积和绿化覆盖面积等指标的增长明显加快，增幅长期保持稳定，与城镇化率水平基本同步（图2）。

2 1981—2020 年中国城市建成区公园绿地面积增长与城镇化率水平的关系

2 专项债融资路径及其背景下的公园绿地建设

2010年起国务院陆续颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）等多项政策，剥离融资平台公司以土地抵押的方式为地方政府基础设施建设进行融资的功能。2015年新修订的《预算法》授予地方政府举债权。专项债融资路径取代以地融资路径，成为地方政府在财政资金外唯一合法的融资途径。

在专项债融资路径下包括公园绿地在内的城市基础设施建设流程发生显著变化（图3）。

3 专项债融资路径下公园绿地建设流程示意

3 专项债路径下公园绿地规划建设的特点

3.1 专项债路径对公园绿地规划建设提出新要求

以地融资路径向专项债融资路径的转变，本质上反映并适应了中国城市化发展阶段的变迁。城镇化发展的中后期背景下，仅靠传统土地出让收入已不足以覆盖新增基础设施建设的成本，已建成基础设施的运营维护、提质改造和债务偿还等费用支出给地方财政造成较大压力。专项债融资制度侧重于对建设项目长期财务平衡能力的评估，引导地方政府转变相对粗放的土地开发方式以及对土地开发的长期经济效益进行精细化的预先安排和评估，有效防范地方金融风险，适应当前实际情况。

同时，该路径也要求地方政府在传统意义上的土地出让金之外，积极开拓建设项目的运营性收入，实现项目全过程的现金流平衡。这一变化必然对基础设施建设，尤其是对公园绿地这一传统意义上“纯公益、无收益”的基础设施类型建设带来深刻影响：

1）从“片区综合平衡”转向“项目自身平衡”，公园绿地需具备自身偿债能力。当前的专项债融资路径要求在建设项目债务存续期间，项目收入现金流必须能够覆盖到期债务的本金和利息，地方政府专项债在上市发行前需要详细披露债券相关信息，详细分析项目的应付本息情况、项目收益现金流预测情况和实施风险等。公园绿地建设项目自身的现金流平衡和偿债能力决定了专项债能否上市发行，也决定了项目最终能否实施。

2）从“短期单一偿债”转向“长期多元偿债”，公园绿地需提高长期运营能力。当前公园绿地相关专项债的存续期一般为7~20年，偿债资金从单一的土地出让金转变为3部分（图4），地方政府必须长期关注项目计息期内的现金流对债务本息的覆盖情况，客观上需要公园绿地实现一定比例的运营收益。

4 公园绿地相关专项债的偿债资金来源

3）从“项目单独实施”转向“项目捆绑实施”，公园绿地需与周边用地加深融合。当前公园绿地项目则多与周边其他的建设项目捆绑实施，共同发债融资和平衡债务，客观上强化了公园绿地与周边区域的内在联系，要求公园绿地规划建设时要充分考虑与周边用地开发的深度融合。

4）从“土地出让偿债”转向“土地溢价偿债”，公园绿地需增强区域带动作用。当前偿债资金则正由土地出让金逐步转向土地出让金溢价或项目周边商服用地增加的租金。显然，公园绿地规划建设需考虑对周边空间和产业发展的带动作用，进而提升自身偿债能力。

3.2 公园城市是适应专项债融资路径的公园绿地建设理念

近年来公园城市理念的内涵日趋丰富、完善，该理念所倡导的“场景营城、五态协同”建设策略高度响应了专项债融资路径的新要求。在当前城镇化发展的中后期阶段，新建片区增量开发的规模和占比日益减少，已建成片区存量更新的比例日益增大，土地使用性质转用价差和土地溢价日趋减小。公园城市理念改变了过去相对粗放、与城市在空间和经济等方面相对割裂的建设模式，转变为城市发展的“绿色触媒”，坚持城景协同、以园化城，推动生态优势转化为发展优势，进一步释放了公园绿地的生态效益、社会效益和经济效益，积极响应了专项债路径下“项目自身平衡、长期多元偿债、项目捆绑实施、土地溢价偿债”的核算长期收支平衡的思路。

4 “场景营城、五态协同”策略是响应专项债融资路径的有效抓手

“场景营城、五态协同”是近年来公园城市理念最重要的实践策略，是公园城市理念响应专项债融资路径有效且可操作的抓手。

4.1 生态嵌合

“生态嵌合”强调公园绿地规划应优化布局，保护利用生态本底和各类生态要素，改善区域人居环境，充分储备未来可能用于抵押融资的生态系统生产总值（gross ecosystem product, GEP）和碳汇；同时促进城市价值和竞争力的整体提升，有助于提高第三方信用评级，与专项债融资路径高度契合。

因此，在公园城市布局中，应综合考虑场地生态本底，合理布局尺度适宜的结构性绿地，优化生态安全格局，注重营造大尺度的近自然复合林地斑块和疏林草地，增强绿色空间与周边绿地的连通渗透，构建物种迁徙廊道，保护和修复自然水系，适当扩大水体和湿地比例，注重城市生物栖息地的保护营建，不断提升城市生态效益（图5）。

5 结构性公园绿地布局与生态本底高水平保护示意

4.2 形态耦合和仪态契合

“形态耦合”强调公园绿地和城市建设空间的渗透融合，“仪态契合”强调公园绿地与周边城市建设空间风貌特质的融合匹配，这有助于周边商服用地地价和租金合理提升，推动生态价值转化，与专项债融资路径高度契合。

因此，宜在大型结构性绿地周边合理划定一定范围的城市空间作为生态价值补偿区，将该区域内由公园绿地建设引起的土地溢价部分作为公园绿地建设债务的偿债资金来源；利用河流、绿廊等适当延伸公园绿地，与结构性绿地一起组成公园绿地系统，在城园之间营造相互交融的形态与界面，引导城绿融合发展，在提升人居环境质量、促进城绿比例平衡的同时，充分释放土地价值（图6）。

6 公园绿地生态价值补偿区划定与城绿界面延伸示意

4.3 业态混合

“业态混合”要求积极转变规划设计理念，提前精准性配置混合业态，适当增加经营性项目的植入，与绿色环境良好融合，在提供多元游憩服务的同时提升公园绿地品质，增加运营收入，与专项债融资路径相契合。

因此，应在保证绿地率和绿化覆盖率的前提下，适当引入合适的业态，同时破除原有的公园绿地空间边界的概念，将公园绿地及延伸的城绿界面的周边区域纳入统筹范围，差异化配置周边业态；在大型结构性公园绿地中采用组团、散点模式，设置商业、文创、体育等业态；在周边临近区域采用界面交融模式，设置临街铺面、商业综合体，保护、改造并利用周边传统街区、工业遗产等，配置商业商务、科技研发、文创产业等业态；充分考虑地下空间的使用，设置地下停车、地下商业等设施（图7）。

7 公园绿地业态混合配置与多元游憩服务供给示意

4.4 活态聚合

活态聚合模式要求提前策划城市事件及活动，在规划阶段预留场地，前瞻性营造绿地活力，在大幅提升游憩体验的同时塑造城市品牌形象，与专项债融资路径相契合。

因此，宜强化公园绿地的后期经营谋划，在前期规划设计的同时就应前瞻性地进行城市事件及配套活动的策划；通过妥善选址，在大型结构性公园绿地周边或内部以点状供地形式预留重大体育赛事场地、博览会会址、会议永久会址等空间，谋求相关政策及配套资金的支持，以城市事件为契机推动公园绿地建设；提前策划举办一系列具有城市品牌效应的文艺、体育和会展活动，如音乐节、美食节和体育节等，为公园绿地吸引人流，提升活力（图8）。

8 公园绿地中城市事件场地配置示意

5 结论

本研究探讨了基础设施融资制度转变下公园绿地的建设，认为公园城市理念下的“场景营城、五态协同”策略是响应专项债融资路径、及未来可能采用的新型融资路径的有效且可操作的抓手。

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文中图片均由作者自绘。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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